1.  Bối cảnh ra đời và quá trình thực hiện Đề án "Đẩy mạnh cải cách chế độ công vụ, công chức”

Cải cách hành chính (CCHC) là một chủ trương lớn và quyết tâm lớn của toàn bộ hệ thống chính trị nước ta, được khởi đầu từ Đại hội lần thứ VI Đảng Cộng sản Việt Nam năm 1986. Từ thực trạng khủng hoảng kinh tế - xã hội trầm trọng, Đại hội VI đã chỉ rõ có nguyên nhân từ công tác tổ chức cán bộ và đề ra chủ trương: “Thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ chức bộ máy của các cơ quan nhà nước... xây dựng bộ máy gọn nhẹ, có chất lượng cao với một đội ngũ cán bộ có phẩm chất chính trị và năng lực quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội”(1).

Hội nghị Trung ương 8 khóa VII (01/1995) đánh dấu một bước phát triển mới về xây dựng và phát triển nền hành chính nhà nước. Lần đầu tiên, ba nội dung chủ yếu của CCHC nhà nước được trình bày một cách hệ thống, đó là cải cách thể chế của nển hành chính, chấn chỉnh tổ chức bộ máy và xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức.
Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII (năm 1996) tiếp tục khẳng định CCHC là nhiệm vụ trọng tâm, nhấn mạnh yêu cầu tiến hành CCHC đồng bộ; sắp xếp lại bộ máy hành chính từ trung ương đến địa phương; phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của từng cấp hành chính; cụ thể hóa sự phân cấp quản lý nhà nước giữa các cơ quan của Chính phủ với chính quyền cấp tỉnh; đổi mới chế độ công chức và công vụ; thành lập Tòa án hành chính.

Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 khóa VIII về chiến lược cán bộ thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đến năm 2020 đặc biệt nhấn mạnh nhiệm vụ xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực. Nghị quyết này mở ra giai đoạn tăng cường bố trí, điều động cán bộ lãnh đạo giữa trung ương và địa phương. Nghị quyết Trung ương 6 (lần 2), Nghị quyết Trung ương 7 (khóa VIII) tiếp tục khẳng định quyết tâm chính trị về CCHC, đặc biệt là đặt CCHC trong tổng thể của đổi mới hệ thống chính trị.

Trong báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII trình Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng nêu rõ: “Cải cách hành chính tiến hành chậm, thiếu kiên quyết, hiệu quả thấp; tổ chức bộ máy nhà nước cồng kềnh, trùng lắp chức năng với nhiều tầng nấc trung gian và những thủ tục hành chính phiền hà, không ít trường hợp trên và dưới, trung ương và địa phương hành động không thống nhất, gây khó khăn cho việc phát triển kinh tế - xã hội và làm giảm động lực phát triển. Một số người và cơ quan do lợi ích cá nhân, cục bộ không muốn đẩy mạnh CCHC, cải cách tổ chức bộ máy nhà nước. Không ít cán bộ, công chức vừa kém về đạo đức, phẩm chất vừa yếu về năng lực, trình độ chuyên môn và kỹ năng nghiệp vụ”(2).

Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng tiếp tục chỉ ra những hạn chế: “Tổ chức bộ máy ở nhiều cơ quan còn chưa hợp lý, biên chế cán bộ, công chức tăng thêm; chức năng, nhiệm vụ của một số cơ quan chưa đủ rõ, còn chồng chéo. Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới của đất nước. CCHC chưa đạt yêu cầu đề ra; thủ tục hành chính còn gây phiền hà cho tổ chức và công dân”(3).

Cùng với việc đổi mới tư duy, đổi mới cơ chế chính sách, việc đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước đã được tích cực thực hiện. Một số thành tựu về giảm số bộ và cơ quan ngang bộ, tinh giản cơ quan các cấp địa phương đã được ghi nhận. Tuy nhiên, thực hiện CCHC theo chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước còn thiếu bền vững, nhiều bất cập, vướng mắc chưa được giải quyết như: cải cách thể chế chưa đạt được mục tiêu đã đặt ra. Bộ máy hành chính còn mang dấu ấn cũ trong điều hành, không theo kịp yêu cầu của giai đoạn mới. Thủ tục hành chính còn rườm rà, nặng nề. Chất lượng, năng lực và trách nhiệm của công chức còn nhiều hạn chế, cơ chế tuyển chọn, đề bạt còn tồn tại, bất cập. Chế độ lương, thưởng bất cập, góp phần làm tăng nạn quan liêu, tham nhũng. Quá trình thực hiện phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương, giữa các ngành cá biệt còn tùy tiện, những gì không quản được thì phân cấp; chưa mạnh dạn áp dụng nguyên lý tản quyền và phân quyền nhằm tăng cường hiệu lực tổng thể của bộ máy; còn duy trì sức ép dẫn đến chia tách đơn vị hành chính...

Ngày 18/10/2012, Thủ tướng Chính phủ ký Quyết định số 1557/QĐ-TTg phê duyệt Đề án "Đẩy mạnh cải cách chế độ công vụ, công chức". Đề án đã thể hiện mục tiêu, quan điểm và nội dung đẩy mạnh cải cách chế độ công vụ, công chức, trong đó vấn đề nổi bật là: phấn đấu đến năm 2015 có 70% các cơ quan, tổ chức của Nhà nước từ Trung ương đến cấp huyện xây dựng và được phê duyệt Danh mục vị trí việc làm và cơ cấu công chức theo ngạch; tiến hành sửa đổi, bổ sung và xây dựng được 100% các chức danh và tiêu chuẩn công chức; nâng cao chất lượng tuyển dụng công chức; thi nâng ngạch công chức; thực hiện thí điểm đổi mới việc tuyển chọn lãnh đạo, quản lý cấp vụ và tương đương trở xuống; đổi mới công tác đánh giá công chức theo hướng đề cao trách nhiệm người đứng đầu và gắn với kết quả công vụ; quy định và thực hiện chính sách thu hút, tiến cử, phát hiện, trọng dụng và đãi ngộ người có tài năng trong hoạt động công vụ.

2. So sánh hệ thống công vụ theo chế dộ “vị trí việc làm” với chế độ “thâm niên”

Quá trình CCHC nói chung và cải cách chế độ công vụ nói riêng ở nhiều nước trên thế giới coi hệ thống công vụ theo “vị trí việc làm” là thành tựu tiến bộ của nhân loại so với hệ thống công vụ theo chế độ “thâm niên”. Tuy nhiên, việc phân biệt này không có nghĩa là hệ thống hành chính một quốc gia chỉ có thể áp dụng một trong hai chế độ nêu trên. Một số quốc gia áp dụng song song hai chế độ tùy vị trí chức danh và tính chất công việc. Mô hình “thâm niên” được hình thành và trở thành cơ chế điều khiển hoạt động của hệ thống hành chính sớm hơn mô hình “vị trí việc làm” trong lịch sử hành chính thế giới. Nhiều tài liệu đã phân tích, so sánh các mặt ưu/khuyết của hai hệ thống này, cụ thể như sau:

Trong hệ thống hành chính công vụ dựa trên chế độ thâm niên thì hệ thống ngạch bậc công chức; nguyên tắc và cách thức thi tuyển; tiêu chí ngạch bậc; hệ thống và yêu cầu đào tạo công chức; hệ thống lương; tiêu chí cất nhắc đề bạt... đều căn bản dựa vào thâm niên. Theo hệ thống này, dường như một số nguyên tắc bất thành văn được ngầm định, ví dụ như: 1) hiếm có sự liên thông, điều chuyển về nhân sự giữa hệ thống hành chính nhà nước và bên ngoài; 2) có thời gian làm việc trong hệ thống nhiều năm hơn thì được hưởng mức lương cao hơn; 3) đề bạt, cất nhắc căn cứ vào kinh nghiệm, thực tiễn công tác và các thông tin quá khứ.

Trong hệ thống hành chính công vụ dựa trên chế độ vị trí việc làm thì các vấn đề chủ yếu như hệ thống ngạch bậc; nguyên tắc và cách thức thi tuyển; hệ thống lương; nguyên tắc đề bạt... đều căn bản dựa vào vị trí việc làm.Vị trí việc làm được xác định thống nhất, đồng bộ, minh bạch cho toàn bộ hệ thống hành chính quốc gia. Theo hệ thống này, vị trí việc làm của mỗi chức danh không chỉ là những thông tin liên quan đến một chức danh ấy, mà còn liên quan tới mối quan hệ giữa vị trí của một chức danh với cả chuỗi công việc, đặc biệt là trong mối quan hệ tổng thể của hệ thống hành chính theo nguyên tắc: 1) đúng chức năng; 2) không trùng chéo chức năng; 3) không bỏ sót chức năng; 4) tinh gọn; 5) minh bạch trách nhiệm; 6) trả thù lao theo vị trí và định lượng công việc; 7) tuyển dụng theo vị trí công việc; 8) đào tạo tại chỗ theo yêu cầu công việc và đào tạo cơ bản theo tín hiệu thị trường...

Chế độ vị trí việc làm có nhiều điểm khác với chê' độ thâm niên như: có sự liên thông, điều chuyển về nhân sự giữa hệ thống hành chính nhà nước và bên ngoài; tiền lương trả theo vị trí công việc và khối lượng công việc thực tế (trong giới hạn nhất định); việc đề bạt, cất nhắc căn cứ vào tiêu chí tuyển dụng cho từng vị trí công việc; có tính đến kinh nghiệm công tác quá khứ và cam kết trong tương lai.

Như vậy, khi chuyển sang áp dụng chế độ “vị trí việc làm” thay cho chế độ “thâm niên”, có nhiều vấn đề cần được điều chỉnh cho phù hợp. Hệ thống ngạch bậc được thiết kế khoa học và chi tiết. Đối với mỗi cá nhân công chức ở từng vị trí công việc, hệ thống văn bản pháp quy cần chỉ rõ: nghĩa vụ, trách nhiệm, lợi ích cá nhân; số lượng, quy trình công việc, tiêu chí kết quả sản phẩm; chế độ báo cáo, thưởng phạt và tư cách cá nhân trong khi thực thi công vụ... về phía cơ quan quản lý nhân sự, chế độ vị trí việc làm cần được thiết kế sao cho quá trình tuyển dụng, sử dụng, đề bạt, thôi việc, nghỉ hưu, sa thải... có những tiêu chí minh bạch, thống nhất và đồng bộ. Những quy định này phải là văn bản pháp lý của hoạt động thuộc hệ thống hành chính và là những cơ sở nền tảng điều chỉnh nhiều hoạt động xã hội khác, đặc biệt là hệ thống giáo dục, đào tạo. Quá trình lựa chọn ngành nghề của nhiều thế hệ, mối quan hệ giữa hệ thống hành chính và xã hội sẽ có nhiều thay đổi so với hệ thống hành chính “thâm niên”. “Vị trí việc làm” là một cơ chế, đồng thời là một hệ thống nguyên tắc không chỉ giới hạn trong chế độ công vụ, công chức, mà còn cóvai trò chi phối tổ chức, hoạt động của hệ thống hành chính nói riêng và toàn bộ bộ máy hành chính nhà nước nói chung. Việc áp dụng cơ chế “vị trí việc làm” có thể dẫn tới yêu cầu sửa đổi một loạt các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, trong đó có các luật và nghị định liên quan.

3. Thách thức của việc áp dụng chế dộ “vị trí việc làm”

3.1. Xung đột với một số văn bản pháp luật hiện hành

Vấn đề “vị trí việc làm” không chỉ mới và khó đối với hệ thống hành chính của một nước đang chuyển đổi như Việt Nam. Sự chuyển biến này có thể coi là một bước ngoặt đối với nền tảng lý luận, cơ chế vận hành và tập quán tư duy đối với một nền hành chính vốn vận hành dựa trên chế độ “thâm niên”.

Thách thức đầu tiên là hệ thống các văn bản pháp luật hiện có về cán bộ, công chức đều dựa trên chế độ thâm niên mà không thể phối hợp một cách đồng bộ với chế độ “vị trí việc làm”. Bộ Nội vụ (trước đây là Ban Tổ chức- Cán bộ Chính phủ) đã có nhiều nỗ lực và đạt được nhiều thành công trong việc kiện toàn hệ thống công chức. Nhiều văn bản pháp luật quan trọng đã được tham mưu xây dựng, ban hành góp phần cải cách mạnh mẽ chế độ công vụ, công chức ở Việt Nam từ khi đổi mới đến nay như: Pháp lệnh Cán bộ, công chức, ban hành ngày 26/02/1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2000 và năm 2003); Luật cán bộ, công chức năm 2008, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2010...

Luật cán bộ, công chức ra đời trong bối cảnh kế thừa nhiều nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật trước đó, vì vậy nhiều nội dung và cách tiếp cận, giải quyết vấn đề còn chịu sự chi phối của các văn bản mang đậm nét nguyên tắc chế độ công vụ, công chức “thâm niên”. Có thể thấy được khá rõ điều này trong Chương IV của Luật quy định về: công chức và phân loại công chức; tuyển dụng công chức; các quy định về ngạch bậc, thi tuyển công chức; đào tạo, bồi dưỡng công chức; điều động, bổ nhiệm, luân chuyển, biệt phái, từ chức, miễn nhiệm đối với công chức; đánh giá công chức; thôi việc, nghỉ hưu... Trong khi các văn bản luật hiện hành còn hiệu lực thì những văn bản dưới luật (nếu có xung đột với luật) khó có thể thực hiện. Đây là một ví dụ về những khó khăn có thể nảy sinh trong quá trình thực hiện một Đề án với các văn bản pháp lý cao hơn.

3.2. Chế độ “vị trí việc làm” cẩn được thực hiện trong tổng thể của đổi mới hệ thống chính trị

Nếu chỉ tiến hành cải cách hệ thống công chức, công vụ một cách đơn lẻ, tách rời quá trình cải cách tổng thể, đồng bộ của hệ thống chính trị thì khả năng thành công là rất thấp. Nhận định này chính là bài học được Đảng ta tổng kết và nêu trong Nghị quyết Trung ương 7 (khóa VIII). Giải pháp mạnh về áp dụng chế độ “vị trí việc làm” trong Đề án cải cách hệ thống công chức, công vụ không thể không có sự hậu thuẫn mạnh mẽ và đồng thuận của cả hệ thống chính trị, đi đôi với quá trình cải cách tổng thể, đồng bộ của hệ thống chính trị.

Thực tế cho thấy, trong gian gần đây số lượng cơ quan hành chính tăng lên, trong đó có lý do chia tách đơn vị hành chính; hệ quả là số lượng cán bộ, công chức cũng tăng lên. Việc xác định biên chế vẫn theo quy trình hành chính thứ bậc, áp đặt từ cấp trên mà không căn cứ vào nhu cầu công việc, ở quy mô một đơn vị, việc nâng cao hiệu quả đối với một sô' đầu mối công việc cũng không đạt được mục tiêu tinh gọn hệ thống nếu ở quy mô tổng thể, các chức năng vẫn chồng chéo với mức lãng phí nhân tài, vật lực ỏ phạm vi rộng hơn. Như vậy, vấn đề cốt lõi là phải từ chức năng tổng thể của cả bộ máy nhà nước; định hình tổ chức bộ máy theo phân định chức năng; xác định quy trình, khối lượng công việc để đi đến xác định biên chế theo vị trí công việc.

Vấn đề chống đối và làm chậm tiến trình đổi mới chủ yếu là vì lợi ích cục bộ của một sô' cá nhân nên cần những quyết định lớn và tổng thể của lãnh đạo cấp cao với phương pháp loại bỏ phù hợp. Khi không còn động lực chống đối thì có thể loại trừ được những trở ngại trong tiến trình cải cách. Để đảm bảo phát huy thành công đã đạt được trong thời gian qua và đẩy mạnh việc cải cách trong giai đoạn tới cần xử lý những vấn đề mang tính nền tảng, đồng bộ ở quy mô tổng thể, mà chủ đạo là theo phương thức từ trên xuống. Cải cách bộ máy không chỉ dừng lạl ở việc cơ cấu lại và bố trí có hiệu quả hơn mà cần xem xét cơ cấu, tổ chức bộ máy theo chức năng và nhiệm vụ của bộ máy nhà nước trong tình hình mới. vấn đề cơ cấu tổ chức được cân nhắc theo những nguyên tắc: công việc đó có cần thiết phải do nhà nước đảm nhận hay không? cấp nào làm thì tốt nhất? phương thức thực hiện việc ấy như thê' nào thì tốt nhất? Để trả lời những câu hỏi này, cần xem xét vai trò, chức năng của toàn bộ khu vực công nói chung và của Chính phủ nói riêng theo định hướng tối ưu hóa phúc lợi xã hội dài hạn.

Định biên trên cơ sở “vị trí việc làm” bản chất là phải lượng hóa được khối lượng công việc của mỗi vị trí việc làm. Sau khi đã xác định một đơn vị hành chính làm bao nhiêu việc, có thể định lượng được tổng thời gian làm việc; số người cần cho mỗi vị trí việc làm; tiêu chuẩn con người và tiêu chí kết quả công việc cho mỗi vị trí; trách nhiệm và nghĩa vụ; chế độ lương bổng, đào tạo, khen thưởng, đề bạt của mỗi cấp, mỗi vị trí việc làm.

4. Một số nội dung cần lưu ý khi thực hiện Để án “Đẩy mạnh cải cách chế độ công vụ, công chức”.

Đề án "Đẩy mạnh cải cách chê' độ công vụ, công chức” là một nỗ lực lớn của ngành Nội vụ nói riêng và của bộ máy nhà nước nói chung trên con đường thực hiện chủ trương của Đảng về đổi mới và cải cách. Việc áp dụng chê' độ “vị trí việc làm” là một nội dung chủ đạo, đồng thời là một giải pháp căn bản để có thể đưa quá trình cải cách hành chính đến thành công. Tuy nhiên, việc thực hiện Đề án cần được hậu thuẫn bởi những điều kiện cần thiết và những bước đi có tính kế thừa vững chắc.

Minh bạch về nghĩa vụ và quyền lợi của cán bộ, công chức không chỉ là nội dung cơ bản của chế độ “vị trí việc làm”, mà còn là việc áp dụng nguyên tắc thị trường vào khu vực công. “Vị trí việc làm” giúp nâng cao chất lượng, hiệu lực và tinh gọn bộ máy; tuyển chọn được đúng người, đúng việc; hạn chê' tình trạng tham nhũng (trong thủ tục hành chính), đồng thời tạo ra sự liên thông về nguồn nhân lực giữa khu vực hành chính và khu vực thị trường.

Cần thống nhất quan điểm: quá trình CCHC, thủ tục hành chính, chế độ công chức, công vụ là một chương trình thống nhất, không thể tách rời. Mỗi thành phần công việc có tính nhân quả, tương tác chặt chẽ với nhau. “Vị trí việc làm” là một nguyên tắc hoặc chế độ, có ảnh hưởng toàn cục và thống nhất trong hệ thống hành chính. Do đó, việc áp dụng cần được tiến hành thống nhất, đồng bộ trong phạm vi tổng thể; tránh tình trạng áp dụng nửa vời, áp dụng lần lượt từng phần, từng khu vực. Việc cải cách, đặc biệt là cải cách hệ thống hành chính nên được thực hiện “từ trên xuống”. Những vấn đề mang tính nguyên tắc thì không thể có tính khác biệt trong cùng một hệ thống.

Áp dụng chế độ “vị trí việc làm” nói riêng và CCHC nói chung cần được đặt trong tổng thể đổi mới của khu vực công và của Chính phủ. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, cần xác định rõ chức năng của Chính phủ với định hướng hạn chế cái tồi nhất chứ không phải để làm được tất cả những điều tốt nhất. Từ việc xác định rõ phạm vi chức năng để đi đến xác định tổ chức và định biên nhân sự theo nguyên tắc “vị trí việc làm”. Chế độ “vị trí việc làm” có thể thay thế hoàn toàn hoặc một phần chế độ “thâm niên”. Đây là một thách thức lớn về khía cạnh tư duy, đồng thời là một thách thức to lớn trước khối lượng công việc khổng lồ cần thực hiện. Đó là công việc của cả hệ thống chính trị, của Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương trong dài hạn.

Không nên thực hiện xác định “vị trí việc làm” nếu chức năng, tổ chức các đơn vị thuộc hệ thống hành chính vẫn giữ như hiện nay. Bởi vì, theo nguyên tắc hành chính thì CCHC không nên và không thể tiến hành từ dưới lên. Cần phải xác định lại phạm vi chức năng và phân cấp quản lý giữa các bộ, ngành và giữa Trung ương với các cấp chính quyền địa phương trước khi xác định vị trí việc làm cho hệ thống công chức. Để có thể xây dựng mô hình phân cấp hợp lý, cần lấy ý kiến của các cấp chính quyền về chức năng, nhiệm vụ cụ thể cho từng cấp và từng chức danh trong các cấp của bộ máy với một số định hướng mang tính nguyên tắc nêu trên.

Cải cách là công việc vốn phải gặp nhiều thử thách, chống đối. Kinh nghiệm thế giới chỉ ra rằng để giải quyết việc này cần làm giảm sự chống đối là nguyên nhân có thể phát sinh các vấn đề xã hội. Lợi ích chính là cái gốc làm cho nhiều cá nhân bám víu, duy trì. Cải cách bắtnguồn từ việc cắt đi các chức năng thừa để I triệt tiêu các nguồn nuôi dưỡng lợi ích không chính đáng; lý do duy trì sự tồn tại của tổ chức và nhân sự cho các chức năng thừa cũng theo đó bị triệt tiêu. Việc tinh giản nhân sự cần kèm giải pháp tạo mưu sinh cho những ngưòi có thể mất việc. Không tạo ra lối thoát an toàn và thích hợp thì sự chống đối có thể tạo thành trở ngại làm thất bại mọi chính sách./.

                                                                                      Theo tcnn.vn